房屋解危法律适用的路径探索

摘要：危房解危工作已成为城市建设的重点领域，但其法律适用还存在较多问题。为了促进房屋使用安全责任人履行法定解危义务，保障公共安全，以及防止政府失行政权力滥用侵害私权益。应当明确委托鉴定主体范围，完善房屋解危法定程序，建立危房应急管理专项体系。

关键字：危房解危；应急管理；法律适用

一、引言

随着经济社会的发展不断推进，早期建造的房屋开始出现临近设计使用年限的情形，房屋的使用安全逐渐成为社会生活关注的焦点。自“棚改”到深化试点城市开始城内老旧小区改造，在大量危房解危的实践工作中，暴露出许多法律适用问题。其中房屋解危法律制度规定不清以及与拆迁法律规定之间的衔接问题，尤为突出。

二、房屋解危法律适用的困境

房屋征收是指国家为了公共利益的需要，征收土地上房屋的行为。危房解危是指房屋安全责任人为保障居住和使用的安全，根据房屋安全鉴定意见，及时采取解危措施的行为。两者是相对独立的概念。当前仍存在许多因错误理解两者之间不同的法律规定导致违法的问题。

（一）改危与征迁的法律衔接问题

在征迁过程中，当房屋征收部门发现房屋属于危房，而被征迁人又不履行解危义务时，房屋征收部门时常通过危房解危的方式对部分房屋进行强制拆除。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下文简称“补偿条例”）的规定，在征迁双方无法签订合同的情况下，被征迁人在法定期限内不申请行政复议也不提起行政诉讼的，房屋征迁部门才能向法院提起强制执行的申请。在《城市危险房屋管理规定》、《浙江省房屋使用安全管理条例》等文件规定，人民政府在认为房屋存在现实危险时，应当立即启动解危解危措施，授权人民政府在紧急状态下具有强制执行应急措施的权力。

如此看来，危险房屋应急管理似乎是给行政主管部门设立了一个，可以任意处置个人房屋且不受行政强制法限制的行政管理权力。但实际上行政主管部门适用危房解危相关法律，也需符合诸多前置性的条件。实践中许多行政机关错误理解了《城市危险房屋管理规定》、《浙江省房屋使用安全管理条例》等法律文件中有关授予行政主管部门权力的规定，当被征迁方不履行解危义务时，直接采取代为履行解危义务的方式强制拆除危房，该做法本质上属于滥用行政权力的情形。在司法实践中，法院通常认定上述行为属于行政行为违法的裁判结果，也印证了该观点。

（二）征迁过程中房屋解危的法律适用问题

许多行政主体对危房解危的法律理解不到位，是导致其行政行为违法的主要原因。当前对危房解危法律理解问题主要集中在以下三个方面。

1、委托鉴定的主体资格的理解错误

根据《浙江省房屋使用安全管理条例》、《杭州市城市房屋使用安全管理条例》等文件的相关规定，房屋使用安全责任人为房屋所有权人或使用人。住房城乡建设主管部门应起到督促、监督安全责任人采取解危措施的作用。仅在因自然灾害、重大险情造成大范围房屋受损，严重危害公共安全的情况下，县级以上人民政府才可授权房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。从法条规定的内容来看，行政主管部门作为委托主体时，不仅有行政主体身份上的限制，更有适用情景的约束。即县级以上民政府在出现自然灾害、重大险情造成大范围房屋受损的情况时才能适用。

2、行政主体代为解危的程序错误

督促解危通知书系住房城乡主管部门收到房屋安全鉴定报告后，根据鉴定结果向房屋安全使用人提出的解危处理意见及期限的通知书。其意在督促房屋使用安全责任人尽快履行解危义务，并未增加行政相对人的义务或减损相对人的权力。在实践中，征迁主管部门时常认为将督促解危通知书理解为行政催告书，待相对方逾期未履行解危义务时，即代为启动危险房屋应急处置措施。且行政机关启动危险房屋应急处置措施应当满足以下两个条件：一、鉴定报告中建议房屋立即停止使用；二、由住房城乡建设主管部门提请本级人民政府启动。因此行政机关径直拆除危房的行为，不仅属于对督促解危通知书的性质理解错误，还违反了危房解危的法定程序。

3、征迁过程中拆除危房的法律适用错误

行政强制执行是行政机关自行或向法院申请，对不履行行政决定的行政相对方，依法强制履行义务的行为。而房屋使用安全责任为所有权人或使用权人的法定义务，并非行政主管部门经行政决议后，作出增加行政相对方义务或减损权力的行政处罚决定，无法直接参照适用行政强制执行的规定。《行政强制法》中也表明了，在发生或者即将发生危害社会公共安全的突发事件时，行政机关采取应急措施或者临时措施，应当参照有关的法律、法规。在危房解危相关法律文件中，规定了房屋使用安全责任人在收到督促解危通知书后，拒不履行解危义务的，行政主管部门可以采取罚金罚的形式对其进行惩戒，并对危险房屋进行巡查。有且仅有未履行解危义务形成危害公共安全的情况下，行政主管部门才能开展应急抢救措施，对房屋进行拆除。结合上述法律的规定，在危房解危过程中行政机关需要采取应急措施时，参照适用的法律应当是《中华人民共和国突发事件应对法》，而非《行政强制法》。

笔者认为，行政机关启动危房应急措施的行为应当理解为：“国家出于对私有财产权的保护，房屋所有权人有权决定是否对自有危房作出处分行为。但当房屋产生现实危险并有可能危害到社会公共安全时，行政部门基于公共管理职能，启动应急处置措施处置危房。”这与要求行政相对方根据行政决定履行相应义务，从而采取行政强制行为有着本质的不同。

综上，笔者整理司法判例内容后认为，委托鉴定的主体资格、督促解危通知书送达后解危程序以及征迁过程中拆除危房适用法律三个问题，不仅是房屋解危工作中法律适用错误的常见问题，更是阻碍房屋征迁与危房解危的法律衔接的主要障碍。解决以上问题是突破危房解危法律适用桎梏的关键。

三、危房解危法律完善建议

近年来，房屋安全维护以及老旧房屋改造逐渐得到重视。较为可惜的是，配套的法律制度还未完善。笔者结合上文所述的几个重点问题，认为可以从以下几点入手。

（一）明确房屋安全鉴定主体范围

1、房屋所有权人、使用人的主体资格

在《城市危险房屋管理规定》、《浙江省房屋使用安全管理条例》、《杭州市城市房屋使用安全管理条例》等文件中均对委托鉴定的主体范围进行了约定。其中省条例与市条例，就所有权人以及使用人的房屋使用安全管理义务的规定，似乎有所冲突。省条例规定房屋所有权人与使用人之间在房屋使用安全责任，可以通过约定的方式合意分配；市条例则规定无论是否存在约定，房屋所有权人均须承担房屋使用安全管理义务。

笔者认为，两者看似存在冲突，实质上是市条例对省条例的补充解释。即房屋使用安全责任人为房屋所有权人、使用权人、管理人。但无论使用权人、管理人有没有履行房屋使用安全责任，所有权人都需承担安全责任，系所有权人的法定义务，不能以约定的形式排除责任。另，根据权力义务相一致原则可知，在其他责任人负有房屋使用安全管理义务时，也享有申请房屋安全鉴定的权力。

2、政府机关的主体资格及其限制

在《浙江省房屋使用安全管理条例》、《杭州市城市房屋使用安全管理条例》等文件中，虽然都赋予了行政主管部门享有房屋安全鉴定委托主体的资格，但也均设置了自然灾害、重大险情致险及房屋危及公共安全等前置性条件。

笔者认为，法规中已经明确了房屋所有权人及使用人的房屋使用安全管理义务，并赋予行政机关在义务人不履行法定义务对其惩戒的权力，不应再过多授予行政机关委托主体资格。换言之，限制行政机关委托鉴定机构的主体资格，是因为解危措施本质上属于个人对财产的处分，是出于国家对私有财产权的尊重。但当房屋安全问题危及到公共安全时，性质上则由私有财产权问题转变为社会公共问题，此时行政机关出于公共管理职能应当介入管理。

综上，房屋安全鉴定主体为房屋所有权人、使用人以及实际管理人，但房屋所有权人不得通过合意的方式规避自己的安全管理义务。行政机关仅在房屋使用安全责任人不履行管理义务，且已经产生现实危险的情况下才具有主体资格。

（二）完善鉴定报告送达程序

针对委托人与房屋使用人不一致，且危房需要立即停止使用的情况。《浙江省房屋使用安全管理条例》条款中以“告知”房屋使用人的表述替代了“送达”。诚然，考虑到房屋解危的急迫性，以“告知”的方式会比“送达”来的更加高效。但行政机关在追求效率的同时，也应兼顾正义。

笔者认为，保障社会公共安全不能成为行政权力滥用的理由，鉴定报告作为房屋解危中重要的文件，房屋所有权人应当具有知情权。为了同时兼顾房屋解危的急迫性与知情权利，可以使用电子送达方式将鉴定报告送达权利人。

（三）矫正督促解危通知书功能定位

督促解危通知书目的在于督促责任人按照鉴定报告上所述的解危方式及解危期限采取房屋解危措施。在《浙江省房屋使用安全管理条例》及《杭州市城市房屋使用安全管理条例》两份法规中，规定义务人在期限内未履行义务的情况下，行政机关并不能直接代为履行，而是以罚金罚的形式对其进行惩戒。行政强制法中的行政催告书，作为行政机关代为履行的前置程序。行政相对人在收到行政催告书后，未按照要求在期限内履行行政决定的，行政机关则可按照法定程序实施行政强制行为代为履行。

综上，督促解危通知书并不具备行政催告书作为行政强制前置程序的功能，行政机关不能以相对方接受解危通知书后，逾期不履行解危义务为由，代为履行解危行为。

（四）定位危房应急措施适用法律

行政机关启动危房应急措施拆除危房的行为与行政主管部门强制执行拆除房屋的行为，从行为表征来看二者似乎并无区别，均是行政机关代理履行义务人义务实施的房屋拆除行为。但究其内里，二者存在以下几点差异：

一、从启动条件来看。行政主管部门启动危房应急措施，是因房屋安全使用责任人未及时履行解危法定义务，产生了危害公共安全的可能性，行政主管部门依据公共管理职能代为履行。行政主管部门实施行政强制行为，则是因为行政相对方逾期未履行行政决定，行政主管部门根据法定程序实施强制执行行为。简而言之，危房应急措施是基于责任人未履行法定义务且危害到公共安全为启动条件。行政强制则是行政相对方逾期未履行行政机关为其增设义务为启动条件。

二、从程序来看。行政强制行为是行政机关满足代为履行条件的情况下，由自行或申请法院强制执行。而危房应急措施适用的程序则是，出现危害社会安全事件时，由行政主管部门启动应急处置程序。

三、从救济途径来看。行政强制行为是行政机关代为履行行政决定。行政相对方认为行政强制行为违法的，可以借此提起国家赔偿申请。而危房应急措施拆除房屋的，所有权人则可依据产权证件提出原拆原建等请求。

结合以上三点可知，危房应急处置措施并不同于行政强制行为。在实践中行政主管部门以及法院，适用《行政强制法》规制危房应急处置措施，实质上属于法律适用错误。 

笔者认为，在规制危房应急措施时，应当适用《中华人民共和国突发事件法》更为适宜。值得注意的是，《突发事件法》要求县级以上人民政府应当事先建立突发事件应对管理体系。但实际上少有行政主体就危房应急管理建立专项的管理体系，这也极大程度上阻碍了危房解危的法律适用。因此，笔者认为完善危房解危法律体系，除了将危房解危应急管理措施定位为受《突发事件法》规制外，还应及时建立危房应急管理体系。

（作者：张亚西、温作钏、孙子惠）