摘要：党的十九大报告提出“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”；“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。习近平总书记也曾多次指出，全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的变革，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。在全面依法治国大背景下，基层治理法治化作为国家治理不可或缺的重要组成部分显得尤为重要，特别是农村地区法治化，更是基础当中的根基。

关键字：乡村；法治；建设

一、建设法治乡村的原因

农业、农村、农民问题，始终是关系到党和人民事业发展的全局性和根本性问题。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》也专门提出“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治和德治相结合的乡村治理体系”。法治作为乡村建设的重要一环，推动法治乡村建设具有很强的现实原因和长远意义。

虽然现阶段城市化水平不断加强，但尚未改变我国还是属于农业大国的基础事实，农业人口对于我国总人口数量而言仍然占据很大比例。人民对美好生活的向往，也包括对乡村长治久安的向往，包含对乡村安居乐业的向往。但目前而言，由于我国农民的法律意识不强，农村普法教育的缺乏、文化水平相对较低等综合因素的影响，法治乡村建设还面临一定的阻碍，存在一定的困难。如何在法治乡村建设中找不足，补短板，满足广大农民群众的法律需求就显得特别重要。法治乡村的建设，必须牢牢把握农民百姓“需要不需要、满意不满意”来展开，真正做到想群众所想，急群众所急。

二、法治乡村治理的现状与不足

    （一）“三农立法”滞后，依赖政策解决占主流

实现乡村振兴，建设法治乡村，离不开法律的保障和约束。从现阶段的立法体系和立法文件来看，现在与乡村相关的法律多的是调整农村区域的资源和环境，而真正对农业农村农民基本关系认定和调整的法律涉及较少，导致在法律运用上存在无法可用的尴尬局面。现阶段解决“三农”问题，主要靠的是宏观政策，更需要基层灵活把握和运用，但是由于没有统一的法律适用尺度，也往往导致在政策冲突的情况下无所适从。因此，针对农业农村和农民问题，需要在广泛调研的情况下适时制定《乡村振兴法》，以满足建设法治乡村的客观需要，也为广大的基层管理服务工作者提供强有力的“管理指南”。

（二）守法意识和守法环境有待加强

    从现阶段乡村治理的情况来看，农村区域的守法环境和农民的守法意识还有待进一步加强。造成守法意识薄弱、守法环境相对较差的因素有两方面的原因，一方面是农民本来对于学法的意愿以及学法的能力不是很强烈，另一方面甚至由于一些固有的甚至违法的错误思维，导致守法意识淡薄，主要体现在以下几个方面：关于外嫁女的财产继承的问题；关于私自殴打体罚涉嫌“盗窃”的犯罪嫌疑人的问题；“以和为贵”而耻于诉讼的问题；环境守法意识和道路交通安全意识薄弱的问题等。

（三）农村执法服务水平不高

发展是第一要义，建立良好的营商环境也是以发展为目的的。结合当前农村执法的现状，存在以下几个方面的问题：

1.多的是农村执法队伍当“消防员”，少得是给农民权益加“保险”

在当前农村执法环境中，有少数基层单位不加区分，没有科学民主执法，甚至以稳定为由治理农民问题。

2.执法队伍法律意识参差不齐、导致行政诉讼开始多发

只有了解、熟悉、理解法律的前提下才能运用法律，执行法律。但从农村目前的执法情况来看，执法者的法律意识参差不齐，法律理解和运用不到位，导致行政诉讼多发。

3.执法队伍对执法服务水平认知不够

执法队伍对执法服务水平认知不够，主要表现在部分执法人员认为法治建设“过虚”，没有具体的量化。其实这是执法服务对执法服务水平认知不够的问题，虽然法治乡村建设部分指标难以量化，但并非所有指标不能评估。例如，把农民的权益做好就是为农村法治建设加分，建立“一村一法律顾问”就是为乡村法治建设加分，建立法治宣传栏就是为乡村法治加分。农村执法队伍要提高自己的政治站位，从被动执法到主动普法，提高自身的执法服务水平。

三、浙江区域推进法治乡村建设的篮本

乡村法治建设，最终还是要落实到实践。据相关资料显示，浙江区域乡村法治建设日趋活跃，部分城市已经形成了体系化的建设思路，部分城市已经形成了法治建设的阶段性成果，这些有益的探索对于法治乡村建设提供了蓝本，对未来法治乡村建设也提供了有益的思路。

1.杭州

杭州作为浙江的省会城市，在建设法治乡村过程中主要结合“民主法治村工作”、通过开展“宪法进万家”“千村万户学法日”“千名法律明白人”培育活动，深化乡村法治建设的内核，为农民提供了学习法律的平台，也扩大了农民学习法律的参与度和针对性，让农民以“主人翁”的精神积极投身于乡村法治建设和乡村振兴中来。

2.湖州

湖州地区对于法治乡村建设主要体现在以下几个方面：第一是从体系上完善村规民约，对于农民间或者村与村之间建立的协议有制度上的指导，从而对于乡村法律制度的适用提供了空间；第二，创立“乡贤参事会”制度，2014年，德清县为了进一步发挥乡贤在新农村建设和治理中的示范引领作用，全面提升基层民主自治水平，在雷甸镇洋北村成立首个乡贤参事会，首批成员47名，并组建4支乡贤服务队，以“只要乡亲需要，服务队就在”为原则，开展结对帮扶、修订村规民约、调解矛盾纠纷等活动。截止目前，德清县各乡镇培育发展的首批示范点均已成立，成功打造了“乡贤参事会”这一具有德清特色的基层自治品牌，形成了以村党组织为核心、村民自治组织为基础、村级社会组织为补充、村民广泛参与的现代农村治理新局。第三，建立“一村一法律顾问制度”，该制度在区县司法局的组织下选派政治立场坚定、专业业务能力扎实的律师事务所担任村集体的法律顾问，村民对于日常遇到的法律问题可以向律师咨询，健全了乡村公共法律服务体系；第四，加强涉农涉环境资源的审判力度，例如德清法院在下渚湖景区建立国家湿地环境资源司法保护示范基地，着力开展环境资源的审判工作，筑牢乡村生态保护的法律底线；第五，满足乡村群众多元化需求，着力推进法治乡村建设，设立乡村法治和振兴司法保障三级架构。以德清法院为例，为了扎实有效推进乡村建设，德清法院在四个基层法庭设立乡村振兴法官工作站，在未设法庭的8个镇（街道）设巡回审判庭（点），在25个省级以上民主法治示范村及民主法治化程度较高的村（社区）设立乡村振兴法官工作室,建立以法官工作站、巡回审判法庭（点）、乡村振兴法官工作室的司法保障三级架构，通过对案件简案快审，快速解决涉农涉环境资源的案件，有利保障乡村法治建设。

3.绍兴

绍兴地区主要以“法润绍兴”专项行动、“民主法治村”建设、“枫桥经验”宣传为主要抓手全面推进基层法治建设。

“法润绍兴”专项行动内涵丰富，例如绍兴市司法局联合绍兴市公证协会联合举办《公证法》颁布的周年纪念；有深入乡村开展普法知识竞赛等综合项目。“民主法治村”主要通过法治文化长廊、法治文化公园、平安法治园等多种方式开展进行，推进基层自治、法治、德治一体化建设。

枫桥经验宣传起源于绍兴诸暨地区，旨在强调“矛盾不上交”“矛盾不出村”，枫桥经验重视正当程序，例如村务公开问题。村集体作为基层自我管理的重要组织，涉及经济、文化、选举等方方面面的内容。为了保障正当程序的进行，涉及村集体的财务收支、涵盖村委会的选举等内容，通过多种形式的公开，从而保障了村民的知情权和参与权。

创新和改革民主议事规则，推行“三上三下”民主议事规则。具体而言，“三上三下”具体分为三个步骤：“一上一下”是指村两委将村未来建设的基础项目（例如修路、建设文化礼堂）以户为单位下发到村民家中，村民可以对下发的方案、通知进行研究，必要时形成书面文件向村两委进行反馈。“二上二下”指的是村两委积极搜集村民的反馈意见，积极搜集强调既要搜集赞成的意见和赞成的理由，也要搜集不赞成的意见和不赞成的理由，做到兼听则明。“三上三下”指的是村两委征求每家每户意见的基础上进行系统地梳理，召开两委班子会议、村民代表会议后作出的决策。

4.台州

台州地区主张以法治元素进行宣传，通过建设法治公园、文化长廊等形式弘扬法治文化；与此同时为了培养农村村干部的法治思维，也通过对村干部专项普法等形式进行培养；对于外部资源的整合来说，台州地区注重将律师事务所、公证处、司法鉴定所、人民调解委员会等社会资源整合起来，从而村民可以自由选择需要的法律服务。

5.丽水

丽水因其较为得天独厚的旅游优势，有较多的农家乐，为了推动法治乡村建设融入日常生活，丽水利用该优势建立了设备完善和功能齐全的“普法农家院”，写乡村法治建设标语，起草乡村法治建设小册子，培养一批乡村法治建设带头人，命名了一批“遵法学法守法用法”示范户。

此外，丽水地区注重法治乡村建设的创建和升级，对于农村自治组织的管理、决策、监督等制度有较为完善的思想指引，并能落实到实处，不断完善村民自治组织的依法管理和自主管理建设。

6.  宁波

法治乡村的建设，宁波的探索从未停止。据相关材料记载，宁波于2007年全国首创农村法律顾问制度，到2012年实现了一村一法律顾问的全面覆盖。与此同时，通过建设农村法治凉亭、法治对联等内容，基本形成了宁波市的“一村一品”的法治文化长廊和法治文化景观。

值得一提的是，关于宁波宁海的“村级小微权力清单36条”，加快了宁波乡村法治建设的步伐。

7.  上海

关于如何推荐和实施乡村振兴战略，上海市司法局会同上海市高级人民法院、上海市农业委员会、上海市人民政府法制办公室共同制定《关于加强上海法治乡村建设的意见》，该意见主要通过优化制度供给、推进行政执法规范化建设、完善涉农司法审判、深入推进乡村普法依法治理、健全乡村公共法律服务体系、夯实法治乡村建设基础等方面，巩固和提高法治乡村建设的凝聚力。

从微观角度而言，以上海市嘉定区为例，该区域通过建立群防群控的防疫格局，发挥“自治、法治和德治”三治融合的基层社会治理体系，专人填写评估嘉定区普法治理通知单，举办法治乡村建设工作推进会、健全所属司法所的标准化建设。

四、建设法治乡村的保障

《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“乡村振兴，治理有效是基础”，这就要求在多元治理主体和多元化治理手段之间形成合力，坚持多维度、广平台下对法治乡村建设提供强有力的保障，营造村民人人学法人人用法人人守法的良好局面。

（一）完善涉农法律规范体系

乡村法治，坚持依法建设为本；强调良法善治，突出法治理念对乡村法治建设的统领作用，构建高效的法治化治理新格局。完善涉农法律规范体系，需要立足于现有的涉农法律规范体系，又要着眼于未来的涉农法治乡村的发展，并随着时代的变化修订现有的涉农法律规范及制定新的涉农法律规范。

从现有的《村民委员会组织法》而言其主要调整村民自治组织，很多内容强调和关注村委会的产生及相关职权，然对于与村委会直接对接的各类组织及村委会与村委会之间的规定缺乏灵活性和操作性；目前该部法律对于村民自治管理的内容也过于笼统，相关概念和程序没有厘清，村民自治得不到进一步发展等。

针对上述情况，就法律规范体系而言，需要做如下的修订：第一、科学区分村两委之间的权限划分，并对相关的表决程序、表决内容及议事规则进行进一步的规定，在立法上可以采取列举加兜底的立法模式；第二，对于村务事项的公开监督问题，应当进一步明确，什么是可以公开，什么是必须公开等应当有一定的标准和衡量尺度；其次，对于公开的时间、公开的方式进行规定，并规定如未按照公开的时间和方式发生的法律后果进行释明；第三，对于外来人员落入本村后的相关权利义务进行明确等。

（二）搭建法治创新平台、巩固和深化既有成果

1．落实普法责任制

落实普法责任制，对于开展乡村法治建设的行政村，应当设立专人管理、适时反馈的责任制度，例如对于某一行政村，完成一定量的法律咨询工作、法律戏曲文化工作、建立法治文化公园和文化长廊工作等。

2.继续完善实施“一村一法律顾问”等公共法律服务网络体系建设

继续完善实施“一村一法律顾问”制度等公共法律服务网络体系建设，开通法律普法的微信公众号，设立专人负责回答的联系人及联系电话，对于有微信使用能力的行政村，建立微信普法工作群；此外，继续发挥律师事务所、公证处、人民调解委员会、司法鉴定机构的第三方资源，对法治乡村建设做好保障作用。

3.  推动公共法律服务窗口建设

  为积极推动最多跑一次改革，同时切实便利群众尤其是农民群众的诉讼便利，应当推动公共法律服务窗口的建设，使农村百姓可以更便捷地通过诉讼维护自己的合法权益。以德清法院为例，今年10月30日，德清法院正式将诉讼服务中心派驻德清县社会治理综合服务中心，将诉讼服务中心窗口接收的一审民商事及行政案件起诉、缴费由社会综合治理服务中心接收、办理，大力地推进诉源治理相关工作，为当事人提供更高效、便捷的多元矛盾纠纷解决渠道，为实现纠纷化解“最多跑一次”、“最多跑一地”打下坚实基础。

（三）坚持发展新时代“枫桥经验”

坚持发展新时代的“枫桥经验”，就是要将“枫桥经验”的内在精髓落实到法治乡村的实践中去。随着农民法治意识的不断增强，解决问题的方式也呈现出多元化，例如通过人民调解委员调解解决矛盾、有威望的村集体成员组织下的调解解决矛盾等各类线上线下解决矛盾等多元化争端解决的方式。

1.建立“村民说事”制度

“村民说事”制度起源于浙江省宁波市，该制度主要通过凝聚广大村民群众的共识，通过“聊家常的方式”解决村集体的各项事务，同时形成村民民主参与、村干部受到村民群众监督的宁波特色法治乡村建设之路。

2.打造“自治、法治、德治”三治融合制度

自治、法治和德治属于三治的具体表现。自治、法治和德治既相互联系又相互独立。乡村自治属于乡村治理的基础，乡村法治是乡村治理的保障，而乡村德治是在乡村自治和乡村法治基础上强有力的升华和发展，有助于个人品德、家庭美德、社会公德等道德建设，从而使乡村治理稳定有序进行。

五、结语

    乡村治则百姓安，乡村法治不仅是简单的自我管理过程，更是一个在自我管理的过程中实现自我发展的过程。全面推动依法治国，基础也在基层，工作重点也离不开基层。在社会治理的大背景下，实施乡村法治是实现乡村振兴的必由之路，也是实现乡村长治久安的必然要求。

（本文有删减，中国计量大学法学院2018级本科生葛政融对本文写作、资料搜集、格式修改等亦有贡献。）

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